四川省甘孜藏族自治州理塘县318国道旁贫困县乡村振兴，理塘是160个乡村振兴重点帮扶县之一。 （人民视觉/图）
宁夏西吉、青海玉树、内蒙古鄂伦春……2021年8月27日贫困县乡村振兴，国家乡村振兴重点帮扶县名单发布。
这是国家乡村振兴局成立后发布的首份重点帮扶名单，包括西部10省160个县（市、区）。名单及帮扶措施，能在一定程度上透露今后乡村振兴工作的思路和方向。
名单大约在2021年6月成形。6月18日至19日，国家乡村振兴重点帮扶县工作会议在贵州毕节召开，西部有关省（自治区、直辖市）的相关负责人参加会议。
汤武（化名）是一名参会的省级乡村振兴局干部，他从会上得知，中央农办当时已确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县，尚处于等待批准阶段。
最终公布的名单不难看出，160个县当中，大多数都是原来的深度贫困县，是经过多轮攻坚最后才啃下来的“硬骨头”，全面推进乡村振兴的任务仍然艰巨。
该干部告诉南方周末记者，确定重点帮扶县没有“县级申报”环节，而是由各省报送、中央有关部门审批。他表示，国家重点帮扶名单出炉后，省级帮扶名单即将确定。
（梁淑怡/图）
怎么选出的贫困县乡村振兴？2020年12月，最后一批贫困县摘帽刚一个月后，中办、国办印发了一个意见，提出“要在西部地区确定一批国家乡村振兴重点帮扶县”。
什么县能成为重点帮扶县？重点帮扶县与原来的深度贫困县是什么关系？意见甫一出台，汤武和同事们就讨论起筛选标准。
这份名为《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确规定，乡村振兴重点帮扶县的选择范围是贫困县乡村振兴：处于边远或高海拔、自然环境相对恶劣、经济发展基础薄弱、社会事业发展相对滞后的脱贫县。
“有些人认为帮扶县应该跟最后一批脱贫县名单差不多，还有人认为应该与脱贫早晚没什么关系，主要看目前的发展水平。”汤武回忆起大家的讨论。
中央的名单公开之前，各方面都在积极争取。
2021年全国“两会”期间，全国政协委员马邦河就建议将甘肃临夏州8县（市）均列为乡村振兴重点帮扶县。
马邦河来自临夏回族自治州积石山县，而临夏州是“三区三州”深度贫困区中的三州之一，其下属的东乡县、临夏县都在挂牌督战的“最后一批贫困县”名单上。
最终出炉的乡村振兴重点帮扶县名单中，临夏州共有3县入选，分别是东乡县、积石山县和永靖县。在甘肃省最后一批脱贫摘帽的8个县中，唯临夏县未成为国家重点帮扶县，但进入了省级重点帮扶县名单。
有关人士分析，尽管临夏县的人均GDP和人均一般公共预算均低于永靖县，但临夏县农民可支配收入在上述4县中较高，且高于临夏州平均水平。加之临夏县位于重要干线沿线，交通便利，可能是其未能成为国家乡村振兴县的原因之一。160个重点帮扶县中，尚有106个县不通铁路，69个县不通高速公路。
2021年6月19日，在国家乡村振兴重点帮扶县工作会议上，国家乡村振兴局局长王正谱解释了选择依据：“综合考虑人均地区生产总值、人均一般公共预算收入、农民人均可支配收入等指标，统筹考虑脱贫摘帽时序、返贫风险等因素。”前述讲话刊载于2021年7月16日出版的《中国乡村振兴》杂志上。
南方周末记者梳理发现，最终确定的160个重点帮扶县中，过半数一般公共预算收入都在5亿元以下，其中青海甘德县仅为1000万元，四川壤塘县仅有2400万元。
壤塘位于阿坝州西部，也属“三州”地区。2020年2月，壤塘县就实现了脱贫摘帽，农民可支配收入达13976元，在脱贫县中较为靠前。该县人口仅有三万余人，且地处生态保护区，缺乏“规上工业”等重要税源，一般公共预算收入微薄，因而被纳入本轮乡村振兴国家重点帮扶县。
一般公共预算超过15亿元的县区不多，包括云南省宣威市昭城区等，且人口都在百万左右，人均收入低。
南方周末记者了解到，政策计划从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予这些县集中支持，因而财政实力是决策者在选择重点帮扶县时考虑的重要维度。
“有的市州只有个别困难县，可以通过省市财政统筹解决，帮扶着重关注困难区县比较集中的市州。”汤武向南方周末记者分析，昭城区所在的昭通市就属于困难区县比较集中的类型。
王正谱用这样一组数据来体现160个重点帮扶县的发展基础薄弱：人均GDP仅为全国的三分之一，人均一般公共预算收入不到全国的六分之一——2020年，这两个数字分别是24149元和2208元。
160个县的分布情况是：云南27个、四川25个、甘肃23个、贵州20个、内蒙古10个、广西20个、重庆4个、陕西11个、青海15个、宁夏5个。
新疆、西藏没有县出现在名单上，王正谱在讲话中表示，“支持国家乡村振兴重点帮扶县的政策，对新疆、西藏同样适用。”各部委出台的支持乡村振兴重点帮扶县的相关文件中也明确“新疆、西藏参照本方案执行”，相当于对两个自治区执行全域帮扶。
突出县级主体作用相对于其他的原贫困县，成为乡村振兴重点帮扶县之后，允许统筹整合使用财政涉农资金的政策可以多延续两年，到2025年。
“允许涉农资金整合使用”的做法始于2016年，从2017年起，覆盖全部832个原国扶县，全面脱贫后，这项政策可以延续3年。
王念路（化名）是一个原贫困县的副县长，该县已于2019年摘帽，根据王念路的体会，近些年最大的扶贫政策红利就来自这项“整合使用”政策。
以前，各项涉农资金的使用非常明确，“买酱油的钱不能买醋”。整合使用后，县级政府可将各级财政下拨的数十项涉农资金统筹用于扶贫项目，资金用途不受下发渠道限制，被形象地称为“多个渠道饮水，一个龙头放水”。
财政部原副部长胡静林在2016年表示，“以往贫困县没有项目安排和资金使用自主权，此次试点核心就是要加大涉农资金整合力度，给予贫困县更多的自主权。”
各省普遍对这一政策持欢迎态度，王念路所在的县被纳入首批试点，当年就整合了4亿元涉农资金，支持了12个扶贫项目，不少都是多年未能落地的储备项目。
“随着投入逐年加大，贫困县总体上不缺扶贫资金，但面临专项资金碎片化等难题。”王念路告诉南方周末记者。如今，他所在的县每年有近十亿元资金可以统筹用于乡村振兴事业，而5年前县级财政每年能主动调用的扶贫资金不过数千万。
除了整合涉农资金，重点帮扶县可享受的特殊政策还包括，乡村振兴衔接补助资金将直接到县。
2021年，这笔资金将高达1561亿元，相较2020年的扶贫专项资金增加100亿元。其中70%投向西部省份，并倾斜支持国家乡村振兴重点帮扶县。
此外，每个重点帮扶县还有600亩建设用地指标，专项用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴。
“这些政策相当于把部分财政和土地指标从省的大盘子直接放入帮扶县的小盘子，增强了帮扶县开展乡村振兴的自主性。”汤武分析道。
王正谱在讲话中就强调要“突出县级主体作用”，要求省市向县级充分授权，指导县级向乡镇放权，确保县一级能够调配更多的资源，乡镇能够有更多的自主权。
“涉农资金整合使用后，各乡镇都建起一个项目库，每年制定预算时向县里申报项目。”王念路介绍，此前县乡都是根据上级下拨资金的类型和数量，看米下锅地安排项目。
财权下放的同时，相关部门也安排了一系列监管措施——其中就包括全面实行公开公示制度，甘肃省就要求重点帮扶县将每年的工作计划和项目在省级党报上予以公示。
中央纪委和国家监委在2021年6月也印发文件，要求各级纪检监察机关在国家乡村振兴重点帮扶县开展专项监督。
调整帮扶关系进入乡村振兴阶段，对重点县的帮扶思路也有所调整。
在脱贫攻坚期间，强调“因人因户精准施策”，而乡村振兴的目的不仅是农民富，还要实现农业强、农村美，关注的不仅是一个家庭，而是一个村、一个镇、一个县的全域发展。
南方周末记者注意到，各级政府在本轮乡村振兴工作中，对户帮扶已从“助脱贫”转向“防返贫”“重监测”。
四川省乡村振兴局副局长钟志荣日前在接受四川省政府网站专访时介绍，该省防返贫监测范围为家庭年人均纯收入6000元，是脱贫攻坚期内国家扶贫标准的1.5倍。
目前，四川省监测户数累计达8.7万户28.9万人，其中，已经消除风险7.6万户25万人，正在实施帮扶1.1万户3.9万人——对户帮扶数量已大大降低。
因此，四川省在25个国家乡村振兴重点帮扶县的基础上，还确定了另外25个省级重点帮扶县，其中包括广元市剑阁县、乐山市金口河区等非少数民族地区。
“这些重点帮扶县要能与省域内其他县一道全面推进乡村振兴、加快实现农业农村现代化，这一目标要在5年过渡期内完成，不能到过渡期结束了，重点帮扶县的发展水平仍然明显落后于其他县。”钟志荣说道。
脱贫攻坚期间，政府投入是绝对主力，社会力量大多也是无偿捐助。而在推进乡村振兴阶段，继续要求无偿援助，是不可持续的——决策层开始强调“市场化工具”。
2021年3月，四川省提出支持市县以市场化方式设立乡村振兴基金。7月1日，央行等六部门发布金融支持乡村振兴的系列政策，强调发挥信贷、债券、股权、期货、保险等金融子市场支农作用，建设农村信用体系——市场分析认为，2021年投向乡村振兴的贷款将达到3.6万亿元。
王正谱在国家乡村振兴重点帮扶县工作会议上提到，“财政投入是引导，市场的作用要更加突出”。他指出，各地要积极探索有效机制，利用好国家政策倾斜，通过市场手段，引导社会资源和各方力量，持续支持重点帮扶县全面发展。
在具体帮扶主体上，则强调中央部门要强化政策支持，东西部协作要加大倾斜力度。此轮重点帮扶名单公布后，东西部协作扶贫的结对名单也出现调整。
现行一对多、多对一的帮扶办法，被调整为原则上一个东部地区省份帮扶一个西部地区省份的长期固定结对帮扶关系。
以广东省为例，此前承担帮扶广西、四川、云南、贵州4省区93个县的东西部扶贫协作任务，本轮调整后，广东结对帮扶广西、贵州两省区16市州99个脱贫县，其中乡村振兴重点帮扶县40个。
在国家乡村振兴重点帮扶县工作会议上，王正谱指出，重点帮扶县是巩固拓展脱贫成果的重中之重，也是乡村全面振兴急需补齐的突出短板。
南方周末记者 李玉楼 南方周末实习生 刘岍琳魏之然
