国家高新区发展战略研讨会
优秀论文选（2009年）
胡锦涛在党的十七大报告中指出：提高自主创新能力，建设创新型国家，是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。建设“世界一流高科技园区”、“创新型科技园区”、“高新技术产业特色园区”，是全面落实科学发展观、形成建设创新型国家战略支撑点的关键举措，也是国家高新区体现国家意志、承担国家使命的必由之路。回顾国家高新区二十多年的建设和发展实践，我们认为，新形势下再造国家高新区体制,充分发挥体制创新对技术创新的保障作用，对于推进创新型园区建设具有十分重要的现实意义。
一、新形势下再造创新型科技园区体制的要点
（一）国家高新区现行管理体制的利弊简析
国家高新区经过二十多年的发展，形成了具有中国特色的高新技术产业化工作和组织体系，这一体系的基本特征是：以国家战略为引导，政府服务为纽带，由国家科技行政管理部门牵头指导、中央有关部门紧密配合、地方政府组织实施、中介机构支撑服务的体系，全方位支撑和引领以企业为主体、产学研相结合的技术创新活动。该体系为推动我国科技与经济的紧密结合发挥了重要作用，一是科技部牵头，中央有关部门紧密配合，共同建立我国高新技术产业发展的基地平台和政策支撑系统；二是中央与地方分工合作，共同推进我国高新技术产业的发展；三是以国家高新区为载体，构建以企业为主体、推动产学研相结合的创新创业网络。然而这一体系的缺陷也十分明显，一方面对国家层面的战略资源整合不够，导致高新技术产业化资源分散，没有真正形成发展合力；另一方面在国家与地方共同管理国家高新区的过程中，一定程度上存在目标取向不一致的情况，加之长期以来 “国家管盘子（计划）、地方管帽子”的管理模式，极容易产生国家高新区发展目标的异化。实际上，在这一体系中，国家高新区一直没有统一、明确的定位，长期摇摆于园区开发建设者到技术引领示范者之间。而且往往作为单纯的园区开发建设者，国家高新区的职能非常有限，很难做到责、权、利的统一，难以有效提升自主创新能力，更遑论在创新引领支撑方面发挥示范带动作用。如果作为技术引领示范者，则国家高新区又缺乏相对完善的行政执法主体以及相应的行政职能，往往在高新区与行政区的“边缘职能”中相交叉融合并互相产生矛盾，导致国家高新区承担更多的社会职能，向传统行政体制复归，更不利于创新发展。因此，在国家高新区承担“发展高科技，实现产业化”功能、肩负落实国家创新战略使命的关键时期，必须对体制进行重新定位和再造，要以创新引领来设计体制、以创新需要来确定职能。
（二）建设创新型科技园区对国家高新技术产业化组织体系的新要求
1.全新的体制定位。国家高新区成立之初，就以“发展高科技，实现产业化”作为行动宗旨。在经济全球化进一步加深的国际社会，国际竞争力首先表现为经济力和科技力。由此可见，国家高新区从创建之初，就赋予了国家发展战略体系的关键地位。建设创新型科技园区，就是要把一批具备条件的国家高新区确立为国家创新战略的支撑点，这已经充分显示了国家高新区在国家发展中极其重要和关键的战略地位。那么国家高新区体制到底应该如何定位？在国家现行行政体制层级中，承担国家发展战略的国家高新区到底应该处于哪一层级？我们认为，创新型科技园区必须进一步具备与其战略地位相称的、更高的体制层级。只有更高的体制层级，才会有更高的战略视野和更高的战略目标，从而避免使创新型科技园区沦为一般的政绩工程。
2.全新的体制目标。在区域经济的视野中，园区主要目的是实现生产要素的聚集，实现GDP的增长，尽可能的扩大区域经济总量和规模。但在新的国家高新技术产业化组织体系中，国家高新区已经被定位为国家创新战略的支撑点，体现国家意志、承担国家使命，不单纯是一个区域经济增长极的概念。因而国家高新区的体制目标也随之发生变化，它固然要通过工业要素聚集，促进区域经济增长，但更为重要的是必须通过自主创新能力的提升、创新资源的聚集，实现增长方式的转变，成为创新引领发展的先行者、示范区，进而辐射带动整个国家发展模式的转型。
3.全新的运行机制。按照《国家创新型科技园区建设指南》的要求，政府管理部门不仅是园区发展的领导者，还应成为园区内部创新价值的发现者；不仅是政策的设计者，还应成为实际创新过程和创新组织的参与者；不仅是园区社会系统的监管者，还应成为满足园区创新组织和创新需求的服务者。这是建设创新型科技园区对传统高新区运行机制的挑战。首先，在园区管理理念方面，园区必须从传统机制中的管理本位，转变为创新体制下的服务本位；其次，在园区运行模式方面，必须由传统机制的层级管理，转变为创新体制下的扁平化管理；再次，在园区行为方式方面，必须从传统体制以指导规范为主，转变为创新体制下以参与和发现为主。这些方面的转变，无论对政府、企业还是创新组织而言，都是一个全新的课题。
实现创新引领发展是创新型科技园区首要任务。因此，围绕如何提高园区的持续创新能力和创新驱动能力，建立适合于提升园区创新能力和创新驱动能力的国家高新区体制，将会贯穿于整个创新型科技园区的建设和示范过程。
二、新形势下再造创新型科技园区体制的难点
（一）如何在全国上下真正形成发展知识经济的共识
我国改革开放以来经济社会高速发展所遭遇的资源稀缺性和环境成本的压力，使中国经济社会发展走到了一个十分关键的十字路口，继续发展再也不能靠拼资源和环境，再也不能使中国成为单纯的世界的资源库和加工厂。对此，党和国家已经以科学发展观的理论体系进行了全面解答。全面践行科学发展观，依靠创新引领发展，已形成了主流共识，创新引领已上升到国家的根本和核心战略，强力推动这一战略的宏观政策体系也在不断完善。实现创新引领发展的关键在于通过建设创新型科技园区这一载体，依靠体制上的创新和转型，实现中央和地方更深层次的协调联动，使国家高新区真正承担起国家创新体系的战略支撑点的作用，彻底改变国家高新区沉溺于地方政绩、经济总量等单一目标的现状，从而实现对整个社会经济的引领、辐射和带动作用。但是，靠智力、创意、创新来促进经济发展，对大多数传统行政体制之下的党政领导，还是一个有待证实的问题；依靠体制创新来促进创新资源的聚集、创新潜能的迸发、创新发展的引领，在具体实施过程中也还存在一定的阻力。
（二）如何保持创新型科技园区对创新资源的持久吸引力
园区创新能力的提升源于创新资源的聚集，创新型科技园区对创新资源的吸引力，来自于园区环境对创新资源需求的满足。在传统资源逐利性流动的基础上，创新资源所追求的利益更具有多元性，其需求更具有高层次性。哪个地方最能实现创新资源的多元利益和高层需求，哪个地方就能吸引更多的创新资源、激化更大的创造潜能，创新资源就会流向哪个地方。建设创新型科技园区就是要靠不断的体制创新，靠创新制度供给发现、挖掘和实现创新资源的多元化、高层次需求。
（三）如何激发创新型科技园区内企业对创新的内在需求
企业是资源的集合体，企业总是通过对资源的有机整合去追求利润的最大化。而且当企业有几种途径可以实现利润最大化时，只有最快、最优的途径才最有吸引力。建设创新型科技园区，就是要通过体制的创新，打造一条引导企业能够通过创新实现利润最大化的途径。怎么打造？就是要充分运用企业的利益最大化愿望，形成一整套创新激励政策，引导企业的卖点从产品到技术再到标准一步步攀升，引导企业从对知识产权的忽视到弱视再到重视和保护，引导企业不断地从产业链低端向产业链中端再到产业链高端迈进。
（四）如何使管理者真正成为创新的引导者和服务者
传统体制容易造成管理人员能上不能下、能进不能出，有能力的人进不来，没能力的人走不了；容易造成要素和资源整合难、流动难、配置难；容易造成为维护既得利益而破坏和阻碍发展的现象。建设创新型科技园区，就是要破除阻碍、促进进步，使管理者成为创新的引导者和服务者。通过提高管理者的素养、改变管理者的态度、完善管理者的权责利，以调动管理者的积极性，去参与创新实践、发现创新价值、实现创新成果、引导创新未来、巩固创新效果。
由上观之，创新型科技园区新体制要承担形成发展知识经济的共识、保持创新型科技园区对创新资源的持久吸引力、激发创新型科技园区内企业对创新的内在需求、使管理者真正成为创新的引导者和服务者等功能，这些既是创新型科技园区新体制功能的重点，也是创新型科技园区新体制建设的难点，突破这些难点是建设创新型科技园区需要首先解答的问题。
三、新形势下再造创新型科技园区体制的重点
再造创新型科技园区体制需要解决的问题很多，更需要在实践中创造性地解决各种矛盾。这里仅就当前形势下，国家层面应该着重解决的问题进行简要概述。
（一）国家高新区必须拥有与国家创新战略支撑点相匹配的战略地位
在创新型国家战略体系中，国家高新区被赋予战略支撑点的战略地位。但是全国大多数高新区都处在一个“两级三层四块”的体制之中：所谓“两级”，即国家和地方两级；所谓“三层”，即国家高新区在发展过程中，同时面临着代表国家要求的国家科技部、代表地方要求的省市党政机关的双重领导，处于整个管理体制的第三层；所谓“四块”，即国家科技部、省政府及省科技部门、市政府及市科技部门、国家高新区这四个行政主体。目前“两级三层四块”的关系并没有从根本上理顺，这与其承担的国家创新战略支撑点的地位是极不相称的。国家高新区要真正承担起国家创新战略支撑点的担子，在国家机构体系中，必须有与其战略支撑点地位相适应的战略地位。根据《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”在自主创新战略已上升为国家核心战略的情况下，国家高新区作为落实核心战略的支撑点，可否明确为一种“科技经济特区”，以强化国家高新区体现国家意志、承担国家使命的战略功能。
（二）国家高新区必须拥有相对独立的行政主体资格
行政主体资格一直是一个困扰国家高新区发展的难题，因缺乏行政主体资格，国家高新区常处于一个尴尬的境地，严重影响工作的开展。按我国行政法的相关规定，在我国享有行政主体资格的只有两类，一类是法定行政主体，一类是授权行政主体。其中，法定行政主体，是指中央一级行政机关（包括国务院及其组成部门、直属机构、办事机构、“归口局”等）和地方各级行政机关（包括省、地市级、县（不设区的市）级及其工作部门、乡镇级），显然，国家高新区不属于法定行政执法主体；授权行政主体，是指由法律、法规明确授予行政执法权的具有管理公共事务职能的组织。目前，除行政区与高新区合一的国家高新区外，还没有法律或行政法规授予国家高新区行政主体资格，仅在一些地方性法规中对国家高新区有部分授权，但地方性法规法律位阶低，且与作为上位法的基本法----《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》相抵触，可见，国家高新区不是授权行政主体。从法制统一的角度，宜修改《中华人民共和国地方各级人民政府法》第六十八条，在该条中明确国家高新区为省级特殊的派出机关，享有相对独立的法律主体资格，由国务院和省级政府实行双重管辖。
（三）必须革新对国家高新区的考核指标体系
考核指标常常影响考核对象的工作和发展导向。国家高新区承担着提升自主创新能力、实现创新引领的重任，但身在地方，又不得不承担各种区域性、短期化的功能，在国家战略与地方目标出现异化时，经常左右为难。要改变这种状况，就必须革新国家高新区的考核指标。首先，在整个指标体系的设置中，应以《创新型科技园区建设指南》中的建设目标指标为主，同时兼顾地方政府的一些需求，突出创新能力指标，整合国家高新区的国家创新功能和地方GDP增长功能。其次，建议由国家组织专门班子组成考核评价主体，而不单由地方政府实施对国家高新区的考评；同时，建议依托国家高新区，建立国家创新管理人才体系，实现国家高新区管理层由国家和所在省市共管制度，最大限度发挥考核结果对国家高新区发展的引导作用，为国家高新区领导干部提拔和任用提供重要依据。
（四）必须建立对国家高新区所在地方政府的相应考核制度
不管采取何种体制，国家高新区都离不开地方政府的直接管理，其行为都受到地方政府的影响，所以有必要建立对国家高新区所在地方政府的相应考核机制，把地方政府的创新能力作为其考核指标之一。具体包括：一是地方政府对所在地国家高新区的财政支持，国家高新区财政收入不与上级政府分成，并且地方政府每年要安排一定比例的财政收入支持国家高新区发展；二是保证国家高新区的人事自主权，地方政府不做干预，国家高新区主要领导由科技部和地方政府共同派遣，并有副职的提名和任免权以及内部机构的设置权；三是地方政府有义务促成创新资源向国家高新区集聚，促成产学研结合，促成创新网络和有利于创新的投融资体制的建立等。
（五）必须加快制定《国家高新区条例》
面对国家创新体系建设、财税体制改革等新的形势，有必要在全面认真总结国家高新区建设发展二十余年经验和教训的基础上，重新启动《国家高新区条例》立法工作。一方面依据国家高新区新的战略定位，明确规定高新区的责权利，使国家高新区的工作开展有法可依，另一方面，《国家高新区条例》属于行政法规，法律位阶较高，拥有相当的权威，便于进一步规范国家高新区的责权利。（作者：宋捷 欧阳建安 赵文峰）
编辑：孔牧 审核：王辉
