工业园区是鹤山市经济发展的主战场鹤山桃源工业园区规划，是产业发展的集聚区。在新常态下鹤山桃源工业园区规划，用地政策日益趋紧，要抓好鹤山市各工业园区整合提升，进一步提高土地利用效率，实现经济社会的持续发展。为此，鹤山市委市政府联合调研组通过深入各镇（街）、有关职能部门了解情况，对鹤山市园区开展整合提升专题调研，形成了调研报告。
一、基本情况
目前鹤山市各镇（街）已建成各类工业园区34个，园区总面积69871亩，已使用土地总面积36485亩，占鹤山市已开发利用工业用地70.7%，聚集装备制造、电子信息、印刷、制鞋、化工等企业1455家，其中规上企业254家，2017年工业总产值443.97亿元，产生税收19.92亿元，平均亩产税收5.46万元。具体情况如表1。
近年来，鹤山市围绕园区整合提升，重点在“破立降”三个字上下功夫。通过大力破除无效供给，培育发展新动能，降低实体经济成本，各工业园区在整合提升方面均取得一定的成效。一是闲置低效地加快整合。开展“三高一低”企业整治，推动园区提质增效。重点开展印染、制革、陶瓷、危化等行业环境综合整治，关停取缔“散乱污”企业98家，家具企业113家。推动企业节能降耗，已有21家企业通过清洁生产审核，提高生产效能。加大闲置低效土地处置力度，2018年以来处置闲置土地27宗，面积合共1184.47亩，其中对11宗闲置土地收取约1000万元闲置处理费。建立工业企业亩产效益综合评价机制和亩产税收数据库，2017年盘活或收回低效用地1110.96亩。二是新兴产业体系建设现雏形。鹤山市围绕“一城三中心”建设，大力发展先进装备制造、电子信息、新材料、大数据、物流等主导产业，优化提升园区产业水平。2016年、2017年鹤山市装备制造业增加值分别为39.22亿元和40.39亿元，增长22.3%和22%鹤山桃源工业园区规划；装备制造业固定资产投资分别完成39.74亿元和54.59亿元，增长59.6%和37.4%。三是降成本取得初步成效。按规定免征缓征小微企业收费项目和停收部分政府性基金项目，2017年免征22项涉企行政事业性收费，共为企业减负超过1.8亿元。
二、存在问题
（一）园区规划布局不完善。鹤山市镇（村）级工业园区多为90年代建设，基本是沿国道、省道而建，虽有简单的园区总体规划，但当时对规划的刚性约束认识不到位，产业、项目布局没有充分考虑土地的集约利用，形成了企业布局散、乱、差，用地随意性大，造成用地不连片，难以引进大项目。例如址山东溪工业区已使用面积3160亩，集聚了水暖卫浴五金等企业530家，其中只有34家规上企业，其余496家企业总产值不到26亿元，平均每家企业亩产税收不到3万元。另外，鹤山市面积少于1000亩的园区有12个，其中大部分属于村级工业园区。如工业城的平汉村委会就设立有银铃和猫山两个工业区，平均只有670亩土地面积，其中猫山工业区在已使用440亩的土地内就有27家企业，却只有3家是规上企业，工业总产值也只有2.2亿元。
（二）园区产业定位不明确。早期各镇（街）为确保完成招商引资任务，不考虑项目质量和产业定位发展，引进部分高能耗低产出的项目，在后期发展过程中也未能及时实现企业的转型升级，导致园区内的企业间关联度低，竞争力不强，亩均投资强度、产值、税收等都不高，未能有效形成产业集聚。例如古劳三连工业区内共有140家企业，非规上企业116家，占比高达82.86%，而且区内行业种类多，包括制衣、家具、化工、印刷等传统产业，多为劳动密集型低效企业，企业关联度低，亩产税收也只有3.9万元。
（三）园区可利用土地紧缺。一方面是存量可利用土地面积少。鹤山市园区可利用土地面积14295亩，其中批而未供土地2877亩，有规模无指标3009亩，可拓展边界8410亩，其中可利用土地面积少于200亩的园区有19个，各园区可用于工业项目建设的存量用地非常少。同时，由于受国土政策调整的影响，除了省重大产业项目与民生基础设施外，鹤山市已没有用地指标安排，只能通过新增规划规模调整、城乡增减挂钩、闲置土地调整、土地利用总体规划调整完善等方式整合鹤山市土地资源，所以各园区均缺乏用地指标，难以满足项目用地需求。另一方面是低效闲置用地数量较多。鹤山市园区闲置土地约854亩，低效土地约2759亩，闲置低效地占已使用土地面积9.9%。如双合蒲塘开发区，主要为家具制造业，园区已使用面积918亩，其中低效闲置土地690亩，占园区已使用面积75%，亩产产值和税收只有28.3万元和1.2万元。
（四）园区产业水平不高。一是园区规上企业占比低。鹤山市园区内现有企业1455家，规上企业只有254家，占比17.46%，充分显示园区大多数企业质量不高。如桃源的德胜工业区内32家企业中只有2家规上企业。另外，鹤山市目前规上企业共357家，还有103家规上企业没有纳入园区统一管理，包括东古调味食品等一批优质企业，制约了部分优质企业的发展。二是园区亩产税收低。鹤山市园区平均亩产产值121.69万元，亩产税收5.46万元，其中最高亩产税收为工业城铁岗工业区一期，达20.22万元。亩产税收4万元以下的园区有17个，占比达50%。三是园区新兴产业偏少。鹤山市园区企业多为卫浴五金、家具制造、化工、印刷等劳动、资源密集型企业，先进装备制造、电子信息、新材料等新兴产业主要分布在工业城，各园区间未能形成有效的产业联动，存在各自为战的现象。（详见图1、图2）
三、对策建议
（一）完善园区规划布局。围绕“一城三中心”建设和主体功能定位，进一步落实园区整体规划，对不符合规划要求的功能分区要及时调整，并按照规划要求逐步撤销取缔，使鹤山市工业布局更加合理，产业结构更加优化。推进“多规合一”，减少各部门在用地政策上存在的差异量。园区建设与发展要与推进城镇化进程相结合，与产业结构调整相结合，从单一注重经济指标转向全面提高竞争力。针对工业园区存在的多、散、小及定位不清、功能雷同、特色不明和规模较小等问题，要高起点谋划产业功能布局，按照地域相近、产业关联等原则，逐步加以整合提升，打造产业鲜明、各具特色的工业园区。进一步强化各园区之间的产业联动，形成鹤山市合理的产业分工体系，实现产业的优势互补和协同发展。
（二）提升园区产业水平。一要明确园区专攻产业。目前，各园区已有一批优质企业和传统优势产业，在推动传统产业转型升级的同时，要结合先进装备制造、电子信息和新材料以及物流、大数据、生产性服务业等新兴主导产业，进一步调整园区的专攻产业，实现园区的产业提升。二要围绕专攻产业进行招商。以优质企业为龙头，发挥产业集群吸附效应，以配套产业集群吸纳龙头项目落户。要从全面招商转向聚群化招商，找准行业龙头项目、龙头企业，梳理上下游领军企业，实现精准招商。三要围绕龙头企业集聚配套企业。加强主导产业的产业链发展，加快上下游配套企业的拓展，补齐产业链的短板环节，形成横向配套、纵向延伸的产业集聚，提升园区核心竞争力。目前，要以富华装载机、同方照明、得润电子、蔚海大数据、普洛斯等项目为核心，加快引进一批优质的关联配套企业，构建高水平产业体系，推动产业集聚协同发展，打造一流的产业园区。
（三）严把园区项目准入。要进一步完善项目预审和评审机制，税务、环保、国土等职能部门可以提前介入，评估项目是否符合产业政策、用地、环境容量、产值税收等要求。同时，要完善项目准入约束机制，加大惩罚强度。在项目签约时，要承诺新招项目上规入统，明确投产后的亩产税收，并围绕供地、动工、投产等关键节点，建立一整套有效的约束机制，明确双方权责利，重点列明违约责任和制约措施，提高约束机制的可操作性。
（四）扶持园区传统产业转型升级。鹤山市大部分园区以传统产业为主，包括古劳镇印刷、址山镇卫浴五金、桃源镇制伞等。这些传统产业依旧是保持鹤山市经济稳定增长的中坚力量。因此，要把转型重心落到传统优势产业的转型升级上，提高企业内涵，力促产品高端化。应以打造特色产业园区为抓手，着力培育传统产业的龙头企业，推进印刷、男鞋、卫浴、制伞升级提升，推动建设特色产业小镇。同时，要大力扶持园区的传统产业转型升级，做好企业增资扩产服务，目前桃源的联塑、北丰，古劳的东古调味食品等优质企业均有增资扩产的需求。各园区要优先保证优质企业的用地需求，加快培育龙头企业，保障鹤山市经济持续发展。
（五）加快盘活园区闲置低效用地。一是加大现有闲置土地处理力度。要重新梳理园区内的闲置土地，逐宗分析闲置的原因和障碍，研究制定出有针对性和可操作性的处置方案。对于不能按照新约定动工时间开发建设的，要严格依法处置鹤山桃源工业园区规划；对于不愿继续开发的，要按照《鹤山市闲置土地处置试点办法》确定的补偿标准予以有偿收回。同时，建立和完善项目用地退出机制和存量建设用地二次开发机制，加大对“僵尸企业”的清理。二是督促新入园企业落实投资协议，加大供地后的监管力度，对建设进度缓慢、不按时开工、长期未能达产达标或无经济效益的企业采取果断措施依法清退，防止再次出现闲置低效用地。三是出台政策鼓励国有和非国有不同性质的非项目主体公司开发土地资源和参与基础设施配套建设。加快推动园区的标准化厂房建设，保障中小微企业的培育和孵化，以此来提高土地节约集约利用水平，实现产业集中和资源共享，创造良好的土地利用效益。四是实施一张蓝图，精准分析整个园区土地状况，筛选低效用地、闲置土地及因规划需要收储的土地，为政府收储土地掌握主动权，超前谋划园区土地收储及出让的计划和目标，争取释放更多的土地空间。五是大力开展低效企业和“小散乱污”企业整治，结合污染防治攻坚战，进一步压缩违法排污企业的生存空间，盘活利用各类低效建设用地。六是利用“互联网+”和大数据，定期开展土地利用水平评估工作，为今后扩区发展的升级审核、动态监测及制定有关政策提供依据。
（六）降低园区企业税费负担。进一步加大涉企行政事业性收费减免力度，规范涉企收费清单制度，根据国家、省、市清理行政事业性收费的相关政策文件，贯彻落实好普遍性降费要求，全面清理行政事业收费，为企业减轻负担。同时，进一步落实降低两档增值税税率、统一增值税小规模纳税人标准、对部分行业未抵扣完的进项税额予以一次性退还等减税优惠措施，进一步减轻企业负担，激活企业的活力和潜力，打造一流营商软环境。
作者鹤山桃源工业园区规划：鹤山市委市政府联合调研组
